La Expropiación Forzosa y la Transición Energética han generado un marco legal complejo, especialmente ante el notable incremento en la tramitación de proyectos de generación, desarrollo y transporte de energía eléctrica, elaborados en cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos y con el objetivo de transformar el modelo productivo hacia uno más sostenible, priorizando el uso de fuentes renovables.
Un elemento clave para la puesta en marcha de este tipo de instalaciones es que el proyecto cuente con una declaración, en concreto, de utilidad pública, que habilita a los promotores de estas iniciativas para ocupar y la expropiar aquellos terrenos necesarios para estos fines, cuando no han conseguido alcanzar un acuerdo con sus propietarios.
A raíz de la experiencia práctica en proyectos de gran envergadura por todo el territorio nacional, se ha puesto de manifiesto que la dualidad de intereses entre empresarios promotores y propietarios expropiados merece una mayor reflexión. En este contexto, la Expropiación Forzosa y la Transición Energética plantean desafíos significativos al contraponer los beneficios sociales proyectados frente a los derechos individuales de los numerosos particulares afectados.
Encontrándonos ante un sistema jurídico que protege los derechos de los ciudadanos y que exige que toda expropiación se justifique debidamente, se presenta una oportunidad óptima para estudiar los requisitos del instrumento legal de la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa, y para reconsiderar el impacto social y económico de esta actual tendencia.
La utilidad pública de las instalaciones que conforman la infraestructura eléctrica
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, es la normativa estatal de referencia que establece el régimen jurídico de estos proyectos, regulando las autorizaciones necesarias para que las nuevas instalaciones operen en plena legalidad, entre otros muchos aspectos.
Al objeto del presente análisis interesa lo dispuesto en el artículo 54 del precitado texto legal, por el que se otorga a todas estas instalaciones eléctricas el carácter general de utilidad pública, comportando la necesidad de ocupación y adquisición de los bienes y derechos afectados.
Artículo 54. Utilidad pública.
1. Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte, distribución de energía eléctrica, así como las infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 3.000 kW, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
Para obtener esta declaración de utilidad pública, que faculta a la ocupación y expropiación de los terrenos ubicados dentro del perímetro de la actuación proyectada, la ley prevé un procedimiento que inicia a la solicitud del interesado, en el que los promotores deben incluir el proyecto de ejecución, y una relación concreta e individualizada de los derechos y bienes de necesaria ocupación.
Es en esta fase del procedimiento en la que se concreta la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos afectados, desplegándose los efectos previstos en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa. El propio precepto relativo a los efectos de la declaración de utilidad pública contiene una remisión directa a la normativa sectorial de expropiaciones, adelantándonos que la misma “implicará la urgente ocupación” de estos bienes y derechos, entre los que también se encuentran los terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado, Comunidades Autónomas, provincia y del municipio.
El expediente expropiatorio y el control del interés social al que sirve el proyecto
La configuración constitucional de la propiedad privada asigna a este derecho una función social, que delimita su contenido, convirtiéndose en el mecanismo legal puesto a disposición del poder público para instrumentalizar el cumplimiento de sus fines.
No obstante, y como consecuencia de la variabilidad y contingencia de lo que reclama en cada momento la utilidad pública o interés social, cada vez es más frecuente que los particulares afectados acudan a los tribunales en defensa de sus derechos, señalando que la declaración de utilidad pública no puede concebirse como una cobertura abstracta para que la Administración pueda escoger el fin que tenga por conveniente, aunque este sea en sí mismo de interés público o social, sino que debe darse una concreta designación del fin o fines específicos que habilitan únicamente para ejercer la facultad expropiatoria.
En el Preámbulo de la Ley de Expropiación Forzosa se destina un apartado a describir, en líneas generales, el procedimiento establecido para el acto jurídico-administrativo de la expropiación, estructurando la operación a partir de la declaración de utilidad pública o interés social de las obras del proyecto, por cuestiones de “oportunidad y conveniencia”. Los cuatro periodos de los que se compone el acto expropiatorio son los siguientes:
- Declaración de utilidad pública o de interés general – como antecedente necesario previsto en el expediente de autorización de las obras proyectadas;
- Necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos – configurado para dotar de urgencia la necesidad de la actuación, y para concretar su aplicación a unos bienes o derechos específicos;
- Justiprecio – en el que se fija la indemnización correspondiente;
- Pago y toma de posesión – como consumación de la relación entre la Administración y el expropiado.
A partir del momento en el que se declara la utilidad pública de la actuación, se procede a determinar a qué bienes y derechos se ha de aplicar la necesidad de ocupación y adquisición, con la notificación a los titulares afectados y abriéndose un trámite de información pública en el que entra en juego el principio de contradicción, pudiendo los sujetos afectados oponerse al acto por las razones de fondo o de forma que consideren.
Uno de los motivos más frecuentes para plantear esta oposición es la ya mencionada denunciadela falta de concreción de la “causa expropiandi”,es decir, la razón que justificaría preponderar la utilidad pública a la que sirve el proyecto sobre los derechos particulares consolidados en la ubicación del proyecto.
La jurisprudencia y doctrina insisten en que la utilidad pública de un proyecto no debe interpretarse como un principio abstracto, sino como una necesidad demostrada de interés general. Sin embargo, en la práctica, este criterio a menudo se diluye, al no establecerse una causa expropiatoria específica, y dando lugar a una discusión sobre la necesidad de utilizar el bien o derecho concreto afectado, y sobre si la actuación proyectada opera realmente en beneficio del agregado social.
En este sentido, debe darse una valoración de la necesidad, en cuanto a que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia (STC nº48/2005, de 3 de marzo), para que el fin de la expropiación se logre con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada.
Omitir la determinación de la “causa expropiandi”, inherentemente vinculada a la necesidad de ocupación y adquisición, supone la ausencia del preceptivo juicio de razonabilidad y proporcionalidad (STC nº166/1986, de 19 de diciembre)por parte de las administraciones, necesario para eludir incurrir en arbitrariedad a la hora sobreponer un interés colectivo y difuso sobre uno concreto y particular.
Se debe recordar que la Constitución Española dispone en su artículo 33.3 que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”, siendo esta la garantía de los sujetos del ordenamiento jurídico para no verse ilegítimamente privados de sus derechos.
Por ello, las administraciones públicas competentes para la autorización de estos proyectos están reforzando el control de estas solicitudes, ante la proliferación de esta tendencia mercantilista en un sector tan profundamente regulado e intervenido, por el peligro que conlleva servir a los intereses de particulares que operan como agentes del mercado energético, y en detrimento de los límites al derecho natural de propiedad, en perjuicio de la generalidad de la sociedad.
Intensificar el control administrativo en la concreción de la utilidad pública a la que sirven estos proyectos redunda en beneficio de los ciudadanos y de las propias mercantiles promotoras, al favorecerse un proceso de coordinación empresarial, descartándose las instalaciones innecesarias o solapadas entre sí, y propiciando un paulatino y escalado proceso de modernización tecnológica de las infraestructuras existentes.
Conclusiones
Si bien las energías renovables son esenciales en la transición hacia un sistema energético más sostenible, el otorgamiento de declaraciones de utilidad pública de los proyectos de generación, desarrollo o transporte de energía eléctrica plantea importantes riesgos jurídicos y de planeamiento económico.
Para salvaguardar los derechos individuales y evitar la arbitrariedad, las autoridades y organismos responsables han de reforzar el control sobre los proyectos y limitar la expropiación de terrenos solo a aquellos casos donde el beneficio social esté debidamente justificado y los fines expropiatorios se alcancen con el menor sacrificio posible de los derechos de los terceros afectados. Desde el equipo multidisciplinar de GABINETE JURÍDICO DE URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE, se promueve un equilibrio justo entre el desarrollo sostenible y la protección del instituto jurídico de la propiedad privada, contando con amplia experiencia en el asesoramiento a todas las partes implicadas en estos procesos, y en compromiso con la defensa de los valores medioambientales y culturales propios de cualquier sociedad avanzada.
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