El silencio administrativo es una figura fundamental en el ordenamiento jurídico español y juega un papel crucial en la relación entre los ciudadanos y la Administración Pública. En este artículo explicaremos con detalle qué es, cuándo se produce y cuáles son sus efectos. 

¿Qué es el Silencio Administrativo?

El Diccionario panhispánico del español jurídico define silencio administrativo como la «estimación o desestimación tácita que la ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido» para que la Administración resuelva expresamente.

Por su parte, la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación define el silencio administrativo como «inactividad formal de la Administración o ausencia de resolución expresa dentro del plazo establecido para la terminación de un procedimiento».

Es decir, el silencio administrativo constituye el mecanismo legal en virtud del cual, en ausencia de respuesta expresa de la Administración dentro del plazo legalmente establecido al efecto, el ciudadano puede entender estimada o desestimada tácitamente la pretensión que le ha sido planteada a la Administración para su resolución. En España, esta figura se regula con carácter general en los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, “Ley 39/2015”).

Por tanto, cuando una persona, física o jurídica, presenta una solicitud, una reclamación o un recurso ante la Administración y ésta no emite una respuesta expresa en el plazo establecido, se considera que la Administración ha tomado una decisión de manera automática que, como veremos ahora, puede ser favorable o desfavorable, según los casos.

Tipos de Silencio Administrativo

El artículo 21 de la Ley 39/2015 establece que «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación». Esto supone que, en el ordenamiento jurídico español, la regla general es que la Administración ha de resolver expresamente las cuestiones que se planteen. Ahora bien, y pese a la obligación de resolver que vincula a la Administración, para los casos en que ésta no emite una respuesta expresa en los plazos legalmente establecidos, en orden a salvaguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos y a fin de proporcionarles una estructura clara en las interacciones con la Administración Pública, la ley crea una ficción jurídica – el silencio administrativo - para que, en defecto de resolución expresa, los administrados puedan interpretar el silencio como una estimación (silencio positivo) o una desestimación (silencio negativo) de su pretensión. 

Silencio Administrativo Positivo 

El silencio administrativo positivo supone la estimación presunta de una solicitud, reclamación o recurso presentado ante cualquier Administración Pública y, como veremos, sólo se produce en los casos expresamente previstos en la ley. 

Como destaca la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, el silencio positivo o estimatorio constituye a todos los efectos un auténtico acto administrativo finalizador del procedimiento, aunque de carácter presunto.

Silencio Administrativo Negativo

Por su lado, el silencio administrativo negativo conlleva la desestimación tácita por parte de la Administración Pública de cualquier pretensión que se le haya planteado y abre la posibilidad bien al recurso administrativo, bien al recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional. 

En palabras de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, el silencio negativo es una pura ficción con efectos puramente procesales que permite al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso - administrativo que resulte procedente.

¿Cuándo se produce el silencio administrativo?

El art. 21 de la Ley 39/2015 prevé que «el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento» por lo que habrá que atender a lo que establezca al respecto cada ley. No obstante, el precepto citado establece una regla general: el plazo para la resolución administrativa expresa «no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europa», a lo que se añade que «cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses». 

Todo ello, sin perjuicio de los plazos máximos que para la resolución de los recursos administrativos – recurso de alzada, recurso potestativo de reposición y recurso extraordinario de revisión – prevé la Ley 39/2015 en sus artículos 122, 124 y 126, respectivamente.

Por tanto, según el procedimiento o recurso administrativo que se esté tramitando, transcurridos los plazos señalados en el párrafo anterior sin que haya recaído resolución expresa de la Administración Pública, se produce su resolución tácita por silencio administrativo. Resolución presunta que, como veremos, según los casos, será positiva o negativa. 

Efectos del silencio administrativo

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada y producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que ésta se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido (artículo 24.4 de la Ley 39/2015). 

Silencio positivo

  • En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo, aunque esta regla tiene previstas importantes excepciones: cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezca lo contrario (artículo 24.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015).
  • La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 24.2 de la Ley 39/2015).

Silencio negativo

  • El silencio tendrá efecto desestimatorio en procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, transferencia de derechos o facultades relativas al dominio público o al servicio público, actividades cuyo ejercicio puedan implicar un daño al medio ambiente y procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, así como en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados (artículo 24.1, párrafos segundo y tercero, de la Ley 39/2015).
  • La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que proceda (artículo 24.2 de la Ley 39/2015).

Otras cuestiones relevantes sobre el silencio administrativo

Plazo del Silencio Administrativo y lo que dice la Ley 39/2015

No hay que olvidar que las Administraciones Públicas están obligadas a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo, evidentemente, en los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio o los procedimientos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación (artículo 21.1 de la Ley 39/2015).

La Ley establece los plazos dentro de los cuales la Administración tiene la obligación legal de responder a las solicitudes que le son presentadas, y son fundamentales porque garantizan que los ciudadanos reciban una respuesta oportuna y eficiente por parte de la Administración.

Plazos para la resolución de solicitudes:

Según la Ley 39/2015, el plazo máximo en el que debe notificarse una resolución expresa será el fijado por la norma reguladora de cada procedimiento, pero en ningún caso podrá exceder de seis meses. Este plazo se cuenta desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación y, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. 

Este periodo de seis meses es crucial ya que representa el límite máximo dentro del cual la Administración debe emitir una respuesta expresa y a partir del cual podrá entenderse resuelto el procedimiento, positiva o negativamente, por silencio.

Resolución expresa después de haberse resuelto un procedimiento por silencio administrativo:

  • En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria de aquel (artículo 24.3, a) de la Ley 39/2015.
  • En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Excepciones y Normativas Específicas:

  • Normas españolas con Rango de Ley o normas de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicables en España: En ciertos casos, normas con rango de ley o normas de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicables en España pueden establecer plazos específicos para la resolución de determinadas solicitudes. Estos plazos prevalecerán sobre el general de seis meses establecido por la Ley 39/2015.

Procedimientos Específicos: Algunos procedimientos administrativos pueden tener plazos diferentes y especificados en normativas particulares. En tales casos, estos plazos especiales prevalecerán sobre los generales establecidos por la Ley 39/2015.

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