Se ha planteado en la Doctrina y en la Jurisprudencia la aplicación de la acción pública, acción popular, en materia medioambiental, pues su aplicación tiene más limitaciones que, por ejemplo, la acción pública en materia urbanística, por lo que se hace necesario conocer cual son las limitaciones y las consecuencias de las mismas. 

Así, a la vista del derecho reconocido en nuestra constitución al Medio Ambiente y el mandato constitucional del deber de conservarlo, no existe duda de la necesidad de regular una acción pública medioambiental, y en principio sin más limitaciones que las propias de toda acción popular (evitar el abuso del derecho, mala fe, etc..). Analizaremos estas cuestiones.

Todos tenemos derecho a un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo, según la Constitución Española.

Según la Constitución Española, artículo 45, todos tenemos derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, y en base a este precepto se ha desarrollado el concepto de acción pública, o acción popular, en defensa del medio ambiente, sin perjuicio de la aplicación en nuestro Ordenamiento Jurídico del Convenio Aarhus en esta materia y su trasposición a la legislación estatal española.

Así, en el Instrumento de Ratificación del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, dado en Madrid el 15 de diciembre de 2004, en su exposición de motivos, a este respecto, se dice:

“Reconociendo que, en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas medioambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta, Pretendiendo de esta manera favorecer el respeto del principio de la obligación de rendir cuentas y la transparencia del proceso de toma de decisiones y garantizar un mayor apoyo del público a las decisiones adoptadas sobre el medio ambiente”

Dichos derechos de participación se regulan en su articulado, tanto para participar en asuntos en vía administrativa como para acudir a los Tribunales, y estando en todo caso a la regulación que el Derecho interno de cada Estado miembro disponga.

Acción Pública en materia medioambiental, regulación en nuestro ordenamiento jurídico y límites.

Nuestra legislación medioambiental, muy prolija, no contiene de forma directa y completa el establecimiento de la acción pública en materia medioambiental a excepción del artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en adelante, “Ley 27/2006”) – que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE - , con los límites del artículo 23 del mismo texto legal.

La acción pública en materia medioambiental ha sido definida por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de junio de 2016 (núm. 1432/2016) en los siguientes términos:

“Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm.1542/2010 ), «La acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es una acción pública peculiar, porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.”

La citada Sentencia, además de reiterar la limitación subjetiva al ejercicio de la acción pública ambiental prevista en el señalado artículo 22 de la ley 27/2006, es decir, que solo se puede ejercer Asociaciones (personas jurídicas sin ánimo de lucro) dedicadas a la defensa del medio ambiente, introduce con carácter adicional dos límites objetivos que deben cumplirse cumulativamente para el efectivo ejercicio de la misma: 

  1. La Acción popular ambiental debe ejercerse respecto de alguna de las materias recogidas y enumeradas en el artículo 18 de la citada Ley, entre ellas las siguientes: Protección de las aguas, Protección contra el ruido, Protección de los suelos, Contaminación atmosférica, Ordenación del territorio rural y urbano y utilización de los suelos, Conservación de la naturaleza, diversidad biológica -; y,

  2. Es preciso definir con claridad en el objeto del recurso de que se trate, que se está impugnando el correspondiente acto administrativo por incumplir alguna de las referidas materias, no siendo admisible alegar de forma genérica que en los estatutos de la oportuna Asociación se “defiende el medio ambiente”, pues el fin de control de legalidad, sin referencia alguna a presuntas infracciones medioambientales,  no encuentra cobertura en la acción pública que regula el artículo 23, en relación con los artículos 22 y 18 de la Ley 27/2006. 

En definitiva, para ejercer la acción pública ambiental se deben cumplir los requisitos subjetivos - Asociación dedicada a la defensa del medio ambiente - y objetivos - referirse a una materia concreta medioambiental de las recogidas en el artículo 18 de la ley 27/2006- señalados.

En este sentido, el referido artículo 22 de la Ley 27/2006 - bajo la rúbrica “Acción popular en asuntos medioambientales” - señala lo siguiente: 

“Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas), así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

Así, la acción pública medioambiental, “acción popular” según la Ley 27/2006, se limita a las personas jurídicas sin ánimo de lucro, pero, además, que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23, tanto en vía administrativa como en vía judicial, esto es:

• que la finalidad de defensa del medio ambiente conste en sus estatutos (límite estatutario);

• que la asociación se encuentre constituida al menos dos años antes del ejercicio de la acción pública (requisito temporal); y,

• que en sus estatutos se concrete el ámbito territorial de actuación y este coincida con el ámbito territorial de la actuación u omisión administrativa (requisito territorial).

Por lo tanto, la acción pública medioambiental tiene un triple límite, esto es, por los fines de la persona jurídica sin ánimo de lucro que pretenda su ejercicio, y así debe quedar acreditado en sus estatutos; límite temporal, pues se exige un mínimo de dos años desde la constitución de la correspondiente persona jurídica sin ánimo de lucro, así como el límite territorial en cuanto a la actuación en la que se pretenda participar en base a la acción pública, que también se deberá acreditar en los susodichos estatutos.

Acreditado el cumplimiento de los límites impuestos por el artículo 23 de la Ley 27/2006 (estatutario, temporal y territorial), las personas jurídicas sin ánimo de lucro pueden entender “cumplido” el requisito subjetivo exigido legalmente para ejercer la acción pública medioambiental. Pero, reiteramos, ello no obsta para que continúen sujetas al cumplimiento del requisito objetivo definido jurisprudencialmente.

Por lo tanto, a diferencia de lo que ocurre con la acción pública urbanística, que no presenta limitación alguna ni en vía administrativa ni en vía judicial, la acción pública en materia de medio ambiente se ha limitado considerablemente.

Acción pública vs Legitimación: conceptos complementarios no excluyentes.

Una vez analizada la acción pública medioambiental, se plantea el problema respecto de la LEGITIMACIÓN de las Asociaciones sin ánimo de lucro, con la finalidad de defensa del medio ambiente, en el ejercicio de la referida acción popular.

En cualquier caso, la acción pública ambiental (artículo 22 y siguientes de la Ley 27/2006) y la legitimación en defensa de intereses colectivos (artículo 31.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“Ley 39/2015”) y artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (“LJCA”)), no son excluyentes, sino complementarias (pese a que algunas Administraciones así lo consideren desacertadamente).

Así, considero que constituye un grave error pretender justificar la concurrencia o no de la condición de interesado en un concreto procedimiento, acudiendo solo a la verificación o cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 23.1 Ley 27/2006, para poder ejercitar la acción pública ambiental, pues la materia medioambiental concede legitimación precisamente por estar ante la defensa de intereses legítimos colectivos.

En efecto, la realidad es que nuestro ordenamiento jurídico contiene otras disposiciones en materia medioambiental (o, directamente, de naturaleza ambiental) cuya toma en consideración y/o correcta interpretación sí permitiría reconocer la titularidad de la acción pública medioambiental de las Asociaciones y la legitimación para que se le reconozca la condición de interesadas, de manera complementaria y no excluyente. Entre dichos artículos citamos los siguientes:

• Artículo 45.1 CE: “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”.

• Artículo 4 Ley 39/2015 : “Concepto de interesado. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”.

• Artículo 19.1 LJCA: "Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: (...) b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos”.

• Artículo 41.1 b y 42 Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que prevé el inicio de procedimientos de exigencia de la responsabilidad medioambiental, a solicitud de cualquier persona interesada (conforme al concepto de “interesado” previsto en el artículo 4 de la Ley 39/2015).

• Principio 10 Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (“Declaración de Río 1992”): reconoce el deber de proporcionar a cualquier persona un acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, incluido el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

En efecto, a la vista de la normativa traída a colación, es posible sostener que las asociaciones que defienden el medio ambiente en virtud de la acción pública (cumpliendo o no los requisitos del citado artículo 23 de la ley 27/2006), también pueden reunir la condición de interesado en el procedimiento administrativo y contencioso-administrativo, si cumplen los requisitos básicos de legitimación previstos en los artículos 4 Ley 39/2015 y 19.1 LJCA.

En este sentido, es preciso poner de manifiesto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha señalado que el concepto de “derecho o interés legítimo” debe interpretarse en un sentido amplio, de conformidad con el principio “pro actione” que integra la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE. Además, reconoce el deber de los órganos judiciales, en virtud del artículo 9 del Convenio de Aarhus, de interpretar de manera no restrictiva el requisito de legitimación de las asociaciones que prevé el artículo 19.1.b) LJCA, a fin de asegurar la tutela efectiva de los intereses ambientales postulados. 

En concreto, señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 30 de noviembre de 1990 (núm. 3851/1990), en su Fundamento Jurídico Doceavo, que: “El derecho a la calidad de la vida y al medio ambiente constituyen un objetivo irrenunciable y de ahí surge la idea predominante de proteger el medio ambiente como una defensa de la salud y de la vida de los habitantes. (…) El art. 45 CE coloca en lugar preferente el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como conservarlo. (…) Se comprende la necesidad de dotar a estos intereses colectivos, que afectan a todos y cada uno de los ciudadanos, del máximo de protección”. 

Existen otros pronunciamientos del Alto Tribunal que, bajo un enfoque garantista, ofrecen una amplia visión de la legitimación para el ejercicio de la acción pública medioambiental, entre los que se referencian los siguientes: 

• La STS (Contencioso) de 7 de julio de 2017, núm. 1188/2017 (Rec. 1783/2015) en la que el Tribunal Supremo reconoce, en atención al Convenio de Aarhus y al artículo 45 de la CE, que la legitimación activa de las organizaciones ambientales también resulta de aplicación a procedimientos sancionadores en materia ambiental.

• El Auto del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2019, por el que se admite un recurso de casación interpuesto por Ecologistas en Acción, uno de los pocos casos de acción popular admitidos por el Alto Tribunal desde la entrada en vigor de la reforma del sistema casacional en 2016 que limita su admisión a la existencia de “interés casacional objetivo”. El TS acuerda admitir el recurso de casación por apreciar interés casacional objetivo en virtud del artículo 88.2. b) de la LJCA, esto es, cuando la sentencia de instancia siente una doctrina sobre normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales, al apreciar que la acción pública medioambiental defiende el interés general susceptible de verse afectado.

Conclusión

En definitiva, aun cuando exista una disposición legal en materia ambiental que exige la concurrencia de ciertos requisitos (subjetivos) para poder ejercitar la acción pública y exigir la protección del Medio Ambiente - la acción pública medioambiental que aparece configurada en el art. 23.1 de la 27/2006 -, conforme a una interpretación jurisprudencial de nuestro ordenamiento jurídico y de lo dispuesto en la Constitución Española, cualquier persona (física o jurídica), y en este caso, las Asociaciones (personas jurídicas sin ánimo de lucro), dedicadas a la defensa del medio ambiente, tiene legitimación para exigir a los poderes públicos el cumplimiento de normativa de protección medioambiental; pues toda persona tiene derecho e interés legítimo a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de su persona, así como el deber de conservarlo. 

Por lo tanto, los conceptos “acción pública medioambiental” y “legitimación tanto en vía administrativa como judicial” son complementarias cuando nos encontramos con la defensa del medioambiente, existiendo legitimación activa de las asociaciones ambientales, independientemente de los límites referido del artículo 23 de la Ley 27/2006 para el ejercicio de la  acción pública medioambiental.

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