Con motivo de la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de septiembre de 2024 (núm. 405/2024), ha vuelto a escena el debate jurídico existente en torno al control de proporcionalidad de la potestad reglamentaria de que goza la Administración, en este caso local. Juicio de proporcionalidad cuya aplicación se encuentra estrechamente ligada al control de la adecuada motivación contenida en la norma reglamentaria al objeto de evitar que esta incurra en el vicio de la arbitrariedad.
El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 13 de septiembre de 2021, por el que se aprobaba la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, que modificaba la Ordenanza de Movilidad Sostenible del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, ha sido estimado parcialmente por el TSJ de Madrid en base, esencialmente, a la “manifiesta insuficiencia del contenido del análisis de impacto económico” reflejado en la MAIN de la norma.
Sin embargo, ¿son estas las únicas apreciaciones de la Sala que merecen de especial atención? En el presente artículo se abordará, junto a la causa que ha motivado la declaración de nulidad de los artículos 3, 5, 8, 9, 96, 97, 100, 104 y 106 de la modificada Ordenanza de Movilidad Sostenible madrileña, las deficiencias detectadas en el Informe de Impacto Ambiental y los “deberes” que con ellas se crean al poder ejecutivo en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le ha sido constitucionalmente atribuida (artículo 97 CE).
“Manifiesta insuficiencia del contenido del análisis de impacto normativo”
Tal y como sostiene la actora, y “valida” el Tribunal, la intensidad de las medidas limitativas adoptadas por la Ordenanza 10/2021 exigía la toma en consideración de sus consecuencias económicas en el procedimiento de elaboración de la misma y, en especial, de los efectos de éstas sobre los colectivos con menor capacidad económica – titulares (personas físicas y/o jurídicas) de vehículos no homologados de mayor antigüedad y etiqueta A que, “presumiblemente se ven impedidos o gravemente dificultados en sus posibilidades de acceder a nuevos vehículos que cumplan con las exigencias ambientales” y/o se enfrentan “a un gasto empresarial que puede afectar al previo del servicio y, por ende, en la competitividad” de la compañía -.
Medida adoptada por esta normativa que, no sólo no supera el juicio de proporcionalidad y motivación exigido sino que, a su vez, supone una vulneración del consagrado “principio de transición justa” en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (artículos 27 y 28). Principio que, en palabras de la Sala de instancia, supone “la necesidad de establecer planes genéricos y medidas concretas que consideren las situaciones de vulnerabilidad de determinadas áreas geográficas o colectivos a los que deben ofrecerse medidas de apoyo en el proceso de transición”.
Sin que en ningún caso, como se recoge en la fundamentación de la resolución judicial, este factor sea subsanado con la vaga remisión al sistema de subvenciones que realiza la norma y del que potencialmente podría beneficiarse personas físicas o “colectivos empresariales de menor capacidad económica como los autónomos, microempresas o pymes”.
La omisión de alternativas o medidas menos restrictivas en el Informe de Impacto Ambiental y la consecuente vulneración del principio de proporcionalidad (artículo 129 de la Ley 39/2015) y principios de precaución y cautela del derecho ambiental (artículo 191 TFUE)
Conviene precisar, como oportunamente hace la Sala, que en lo tocante al análisis de las cuestiones ambientales, la creación de zonas de bajas emisiones, en este caso las que la Ordenanza crea – Madrid ZBE y las ZBEDEP Distrito Centro y Plaza Elíptica – “no es ya una decisión voluntarista de la administración municipal, sino que responde a una obligación legal expresamente exigida por el artículo 14.3.a) de la Ley 7/2001 a los municipios de más de 50.000 habitantes”. De ahí que, y sin perjuicio de la obviedad, el debate en torno a la Ordenanza impugnada se haya realizado en términos de respeto a los ut supra mencionados principios de proporcionalidad y racionalidad. Esto es: “examinar si la creación de las concretas zonas de bajas emisiones que se contemplan en la Ordenanza impugnada y el alcance que se ha dado a las restricciones que se establecen en las mismas son, como sostiene la demanda, medidas desproporcionadas y si carecen de la debida justificación, de acuerdo con el contenido de los datos e informes incorporados a la MAIN durante el proceso de elaboración de la norma”.
En el análisis realizado por el Tribunal Superior de Justicia madrileño, en lo que al apartado 6.2 de la MAIN se refiere, se concluye que “el informe de impacto ambiental es amplio y motivado, pero no se baraja ni evalúa ninguna medida alternativa o menos restrictiva, ni otro ámbito de la ZBE que no sea el que se delimita”.
Resulta sorprende como la Sala entiende que “sería injusto aceptar este reproche a la MAIN” – esto es, afirmar la carente motivación ambiental y proporcionalidad de las medidas impuestas – cuando expresamente reconoce:
• la inexistencia de un adecuado y riguroso análisis de alternativas; y,
• la deficiencia de estudios pormenorizados en zonas particularmente afectadas, como Plaza Elíptica, donde los datos de contaminación utilizados fueron considerados aislados y no representativos de la situación general.
¿Cómo es posible que la omisión del análisis de alternativas, que supone un vicio de nulidad radical de todo Plan promovido por la Administración sujeto a evaluación ambiental estratégica (artículo 18 y 20 de la LEA), sea “descafeinado” en la elaboración de un proyecto normativo de rango reglamentario?
La introducción de limitaciones y requisitos para la salvaguarda de razones de interés general -como la mejora de la calidad del aire y reducción de la contaminación atmosférica, en el caso de los fines perseguidos con la creación de las ZBE - deben ser proporcionados y, ello exige, al menos, valorar alternativas menos restrictivas. Pues, bajo un supuesto abanderamiento de la defensa del interés general medioambiental no puede ampararse una actuación (legislativa) arbitraria.
La falta de un análisis riguroso y completo sobre el conjunto de factores contaminantes vulnera el deber de la Administración de asegurar que las medidas (normativas) adoptadas sean eficaces y estén debidamente fundamentadas - en aplicación del principio de prevención y cautela consagrado en el artículo 191 del TFUE –.
