El silencio administrativo es el efecto que la ley atribuye a la falta de respuesta de la Administración dentro del plazo legal. Por regla general es positivo, es decir, la solicitud se entiende concedida, salvo en los supuestos que el artículo 24 de la Ley 39/2015 exceptúa de forma expresa, que sólo operan en caso de ausencia de definición en la normativa específica. En esos casos el silencio es negativo y sirve únicamente para iniciar la vía del recurso. En este artículo explicamos cuándo se produce, qué plazos se aplican y qué puede hacer el interesado cuando no existe contestación de la Administración.
¿Qué es el Silencio Administrativo?
El Diccionario panhispánico del español jurídico define silencio administrativo como la "estimación o desestimación tácita que la ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido" para que la Administración resuelva expresamente.
Por su parte, la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación define el silencio administrativo como "inactividad formal de la Administración o ausencia de resolución expresa dentro del plazo establecido para la terminación de un procedimiento".
Es decir, el silencio administrativo constituye el mecanismo legal en virtud del cual, en ausencia de respuesta expresa de la Administración dentro del plazo legalmente establecido al efecto, el ciudadano puede entender estimada o desestimada tácitamente la pretensión que le ha sido planteada a la Administración para su resolución. En España, esta figura se regula con carácter general en los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, "Ley 39/2015").
Por tanto, cuando una persona, física o jurídica, presenta una solicitud, una reclamación o un recurso ante la Administración y ésta no emite una respuesta expresa en el plazo establecido, se considera que la Administración ha tomado una decisión de manera automática que, como veremos ahora, puede ser favorable o desfavorable, según los casos.
Tipos de Silencio Administrativo
El artículo 21 de la Ley 39/2015 establece que "La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación". Esto supone que, en el ordenamiento jurídico español, la regla general es que la Administración ha de resolver expresamente las cuestiones que se planteen. Ahora bien, y pese a la obligación de resolver que vincula a la Administración, para los casos en que ésta no emite una respuesta expresa en los plazos legalmente establecidos, en orden a salvaguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos y a fin de proporcionarles una estructura clara en las interacciones con la Administración Pública, la ley crea una ficción jurídica, el silencio administrativo, para que, en defecto de resolución expresa, los administrados puedan interpretar el silencio como una estimación (silencio positivo) o una desestimación (silencio negativo) de su pretensión.
Silencio Administrativo Positivo
El silencio administrativo positivo supone la estimación presunta de una solicitud, reclamación o recurso presentado ante cualquier Administración Pública y, como veremos, sólo se produce en los casos expresamente previstos en la ley.
Como destaca la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, el silencio positivo o estimatorio constituye a todos los efectos un auténtico acto administrativo finalizador del procedimiento, aunque de carácter presunto.
Silencio Administrativo Negativo
Por su lado, el silencio administrativo negativo conlleva la desestimación tácita por parte de la Administración Pública de cualquier pretensión que se le haya planteado y abre la posibilidad bien al recurso administrativo, bien al recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional.
En palabras de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, el silencio negativo es una pura ficción con efectos puramente procesales que permite al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
¿Cuánto tiempo tiene la Administración para contestar?
El art. 21 de la Ley 39/2015 prevé que "el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento" por lo que habrá que atender a lo que establezca al respecto cada ley. No obstante, el precepto citado establece una regla general: el plazo para la resolución administrativa expresa "no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europa", a lo que se añade que "cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses".
Todo ello, sin perjuicio de los plazos máximos que para la resolución de los recursos administrativos, recurso de alzada, recurso potestativo de reposición y recurso extraordinario de revisión, prevé la Ley 39/2015 en sus artículos 122, 124 y 126, respectivamente.
Por tanto, según el procedimiento o recurso administrativo que se esté tramitando, transcurridos los plazos señalados en el párrafo anterior sin que haya recaído resolución expresa de la Administración Pública, se produce su resolución tácita por silencio administrativo. Resolución presunta que, como veremos, según los casos, será positiva o negativa.
| Supuesto | Plazo para resolver | Sentido del silencio |
| Lo que fije la norma reguladora del procedimiento | El que esa norma señale | Según el procedimiento |
| Si la norma reguladora no fija plazo | 3 meses | Según el procedimiento |
| Límite general que no puede superarse | 6 meses, salvo norma con rango de ley o Derecho de la Unión | — |
| Recurso de alzada (art. 122) | 3 meses | Desestimatorio |
| Recurso potestativo de reposición (art. 124) | 1 mes | Desestimatorio |
| Recurso extraordinario de revisión (art. 126) | 3 meses | Desestimatorio |
Efectos del silencio administrativo
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada y producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que ésta se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido (artículo 24.4 de la Ley 39/2015).
Silencio positivo
- En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo, aunque esta regla tiene previstas importantes excepciones: cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezca lo contrario (artículo 24.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015).
- La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 24.2 de la Ley 39/2015).
Silencio negativo
- El silencio tendrá efecto desestimatorio en procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, transferencia de derechos o facultades relativas al dominio público o al servicio público, actividades cuyo ejercicio puedan implicar un daño al medio ambiente y procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, así como en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados (artículo 24.1, párrafos segundo y tercero, de la Ley 39/2015).
- La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que proceda (artículo 24.2 de la Ley 39/2015).
En materia ambiental esta excepción tiene una consecuencia práctica: no se obtiene nunca por silencio la habilitación para una actividad que pueda dañar el medio ambiente. Y cuando la Administración no actúa frente a un daño ya acreditado, el cauce para forzar esa actuación es la acción medioambiental.
Otras cuestiones relevantes sobre el silencio administrativo
Plazo del Silencio Administrativo y lo que dice la Ley 39/2015
No hay que olvidar que las Administraciones Públicas están obligadas a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo, evidentemente, en los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio o los procedimientos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación (artículo 21.1 de la Ley 39/2015).
La Ley establece los plazos dentro de los cuales la Administración tiene la obligación legal de responder a las solicitudes que le son presentadas, y son fundamentales porque garantizan que los ciudadanos reciban una respuesta oportuna y eficiente por parte de la Administración.
¿Qué plazo tiene la Administración para resolver mi solicitud?
Según la Ley 39/2015, el plazo máximo en el que debe notificarse una resolución expresa será el fijado por la norma reguladora de cada procedimiento, pero en ningún caso podrá exceder de seis meses. Este plazo se cuenta desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación y, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
Este periodo de seis meses es crucial ya que representa el límite máximo dentro del cual la Administración debe emitir una respuesta expresa y a partir del cual podrá entenderse resuelto el procedimiento, positiva o negativamente, por silencio.
¿Qué sucede si la Administración resuelve después?
- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria de aquel (artículo 24.3, a) de la Ley 39/2015.
- En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
Excepciones y Normativas Específicas:
- Normas españolas con Rango de Ley o normas de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicables en España: En ciertos casos, normas con rango de ley o normas de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicables en España pueden establecer plazos específicos para la resolución de determinadas solicitudes. Estos plazos prevalecerán sobre el general de seis meses establecido por la Ley 39/2015.
- Procedimientos Específicos: Algunos procedimientos administrativos pueden tener plazos diferentes y especificados en normativas particulares. En tales casos, estos plazos especiales prevalecerán sobre los generales establecidos por la Ley 39/2015.
¿Qué puedo hacer si no recibo contestación de la Administración?
Cuando el plazo ha vencido sin respuesta, el orden de actuaciones es siempre el mismo.
1. Fijar la fecha de inicio del cómputo: la de entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para tramitarla o, si el procedimiento se abrió de oficio, la del acuerdo de iniciación.
2. Identificar el plazo aplicable, acudiendo primero a la norma reguladora del procedimiento y, en su defecto, a los tres o seis meses que fija la Ley 39/2015.
3. Determinar el sentido del silencio, comprobando si el procedimiento está entre las excepciones del artículo 24.1 o si opera la regla general de estimación.
4. Si el silencio es positivo, hacerlo valer. El acto presunto se puede oponer ante la Administración y ante cualquier tercero, y su existencia se acredita por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio previsto en el artículo 24.4.
5. Si es negativo, contar el plazo de recurso desde el vencimiento. Los efectos se producen desde el día en que debió dictarse y notificarse la resolución expresa, no desde que el interesado repara en que no ha habido respuesta.
Conviene no confiarse con el silencio positivo. Una obra ejecutada al amparo de una licencia que se creía concedida por esta vía acaba con frecuencia en un expediente de restablecimiento de la legalidad, y entonces la pregunta pasa a ser cómo parar una orden de demolición.
Preguntas frecuentes sobre el silencio administrativo
¿Cuánto plazo tengo para recurrir si la Administración no emite contestación?
En vía administrativa, ninguno en sentido estricto. Cuando el acto no es expreso, los artículos 122.1 y 124.1 de la Ley 39/2015 permiten interponer el recurso de alzada o el de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio. En vía judicial, el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa fija seis meses desde el día siguiente al acto presunto, plazo que el Tribunal Constitucional declaró conforme a la Constitución en su sentencia 52/2014. Aun así, el cómputo frente a una desestimación presunta ha dado lugar a pronunciamientos dispares, de modo que no conviene apurarlo.
¿Cómo se consigue el certificado acreditativo del silencio?
No es necesario solicitarlo, el artículo 24.4 de la Ley 39/2015 obliga al órgano competente para resolver a expedirlo de oficio en el plazo de quince días desde que expira el plazo máximo para resolver. Si no lo hace, el interesado puede solicitarlo en cualquier momento, y esos quince días se cuentan entonces desde el día siguiente a la entrada de la petición en el registro electrónico. Conviene saber que el certificado no es requisito para recurrir: el silencio se acredita por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.
¿Se puede obtener una licencia urbanística por silencio positivo?
En general no. El artículo 11.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana somete a silencio negativo los actos de mayor trascendencia urbanística, ambiental y sobre el patrimonio histórico, entre ellos los proyectos de obras de edificación, y los contrarios a la legalidad urbanística no pueden adquirirse nunca por esta vía. La normativa autonómica puede además ampliar los supuestos, por lo que hay que comprobar la de cada comunidad antes de dar por concedida una licencia por falta de respuesta.
¿Puede la Administración revocar después un silencio positivo?
No mediante una simple resolución posterior. Como el artículo 24.3.a) solo admite que esa resolución sea confirmatoria, para privar de efectos a un acto obtenido por silencio positivo la Administración tiene que acudir a las vías de revisión: la revisión de oficio si concurre una causa de nulidad, o la declaración de lesividad y la posterior impugnación en los casos de anulabilidad.
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